關于建立以“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，誰監(jiān)管、誰辦單”為責任權屬劃分原則的接訴即辦派單辦單制度的建議
2022-07-26 點擊：次
文/姚國峰（北京市西城區(qū)市場監(jiān)管局）
近年來，隨著消費需求多元化和消費供給新業(yè)態(tài)的發(fā)展，涉市場監(jiān)管領域12345投訴舉報日趨增多，以北京市西城區(qū)市場監(jiān)管局為例，每個接訴即辦周期工單量都在1000+。從訴求涉及的市場主體監(jiān)管責任權屬角度看，很多并非市場監(jiān)管部門主責范圍，僅因訴求涉及企業(yè)、消費、退費等，就被分派到了市場監(jiān)管部門。在一定程度上，泛化了市場監(jiān)管部門的消保維權職能，其結(jié)果就是工單量的持續(xù)增加，“小馬拉大車”，不堪重負、疲于應付，還埋下“小馬背大鍋”的履職隱患。
筆者認為，造成目前市場監(jiān)管部門訴求量高的原因既有外在環(huán)境因素，也有公眾對市場監(jiān)管部門權屬關系的認知不夠透徹、各級政府熱線中心派單不精準的因素。
首先，從市場屬性看，是指商品交換領域的一種買賣關系，是一個涉及眾多不特定個人在購買商品或接受服務過程中與眾多不特定企業(yè)產(chǎn)生的各種關系的總和。這個市場是包含了幾乎所有經(jīng)營主體以及所有經(jīng)營行為的一個“大市場”的概念（沒有交易行為或不提供服務的“空殼”企業(yè)是不存在的）。在這樣的認知下，消費者與經(jīng)營主體有了糾紛，向市場監(jiān)管部門投訴，理論上無可厚非。但事實上，相對于沒有邊界條件的“大市場”概念，市場監(jiān)管部門主責監(jiān)管的“市場”涵蓋的主體是有特定邊界、特定條件的。無論是主責監(jiān)管的范圍還是數(shù)量，都要比“大市場”所對應的主體小得多，此“市場”非彼“市場”，把對“大市場”涵蓋主體的訴求投進“小市場”的筐，勢必造成市場監(jiān)管部門訴求量的升高。
其次，從市場監(jiān)管部門的職能看：按照國務院有關法律法規(guī)和“三定”方案要求，市場監(jiān)管部門是企業(yè)監(jiān)管的“兜底部門”，或者說是實施綜合監(jiān)管的部門，這也是機構調(diào)整合并后把名稱定為“國家市場監(jiān)督管理總局”的原因所在，其他的專門監(jiān)管、專項監(jiān)管部門的名稱大多直接指明了職能導向，如衛(wèi)生健康委、教育部等，涉及這些行業(yè)的企業(yè)，即便有營業(yè)執(zhí)照，監(jiān)管主責也不在市場監(jiān)管部門。由此也可以看出，市場監(jiān)管部門主要是對不需要審批、不需要備案的企業(yè)進行監(jiān)管，對沒有主管部門的企業(yè)進行兜底監(jiān)管。但把市場監(jiān)管部門有前提條件的有限監(jiān)管責任臆想為對所有經(jīng)營主體都主責監(jiān)管的無限責任，僅以某個投訴涉企業(yè)、消費、退費，就把工單派給市場監(jiān)管部門，勢必造成派單精準度大打折扣。比如，裝修質(zhì)量類訴求、話費充值類訴求，雖然反映的問題也是消費維權，但解決訴求的主責部門顯然不是市場監(jiān)管部門，而是住建或工信等行業(yè)主管部門。再比如，消費者辦理了美容美發(fā)卡后的退卡訴求，雖然美容美發(fā)店需要衛(wèi)生部門審批，但由于單用途預付卡主管部門在商務部，所以解決退卡訴求的主責部門是商務部門。在此情況下，無論是給市場監(jiān)管部門單獨派單，還是要求市場監(jiān)管部門協(xié)同辦理，都是責任主體認定上的本末倒置。
第三，從發(fā)展趨勢看：一方面，市場監(jiān)管部門的消保調(diào)解職能主要是“脫胎”于原工商部門的消保維權職能，更多是針對原始意義上的缺斤短兩、質(zhì)量好壞等最樸素、最基本消費訴求的調(diào)解，解決新興消費領域的消費糾紛顯得力不從心，會在一定程度造成工單積壓；另一方面，因違法成本低，打擊力度小，職業(yè)訴、惡意訴、反復訴屢見不鮮、屢禁不止，已占到每個周期訴求量的約四分之一，甚至更高比重。一定程度上，各級市場監(jiān)管部門接訴即辦“三率”成績的好壞，不但取決于工作人員的辦單力度和能力，也取決于職業(yè)訴求人、惡意訴求人的投訴量，此類人群惡訴電話少，“三率”就高一些，反之，就會拉低成績。
鑒于此，筆者認為，從避免市場監(jiān)管部門職能“泛化”和接訴即辦工作專業(yè)化、科學化、規(guī)范化的角度出發(fā)，建立以“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，誰監(jiān)管、誰辦單”為責任權屬劃分原則的接訴即辦派單辦單制度勢在必行。
對此，筆者有如下建議：
一是企業(yè)監(jiān)管職責法定是國務院的一貫原則要求。《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國辦發(fā)【2015】62號）規(guī)定：堅持職責法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，按照法律、行政法規(guī)、國務院決定，厘清各部門市場監(jiān)管職責，推進市場監(jiān)管法制化、制度化、規(guī)范化、程序化；《國務院關于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國辦發(fā)【2021】7號）規(guī)定：按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，切實履行監(jiān)管責任，堅決糾正“以批代管”、“不批不管”問題，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。直接取消審批、審批改備案的，由原審批部門依法承擔監(jiān)管職責。實行告知承諾、優(yōu)化審批服務的，由審批部門負責依法監(jiān)管持證經(jīng)營企業(yè)、查處無證經(jīng)營行為；《國務院辦公廳關于全面實施行政許可事項清單管理的通知》（國辦發(fā)【2022】2號）規(guī)定：嚴格按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定，確定監(jiān)管主體；法律法規(guī)和“三定”未明確監(jiān)管職責的，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，確定監(jiān)管主體。
二是“誰監(jiān)管、誰辦單”是“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的題中應有之義。“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”是區(qū)分行政管理部門企業(yè)監(jiān)管責任的主要原則和依據(jù)，消費糾紛反映的是企業(yè)違法經(jīng)營、侵害消費者權益的問題，監(jiān)管主責部門根據(jù)訴求依法調(diào)解、依法查處商家的違法行為，維護消費者合法權益理所應當、法所應當。
三是“誰監(jiān)管、誰辦單”有利于提升辦單效率。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，涉房屋、汽車，保險、理財?shù)却蠹箢~消費，以及涉積分、網(wǎng)絡、通信、體驗等新型消費越來越多，這類消費糾紛的解決都有賴于專業(yè)部門和專業(yè)隊伍，只有派單給他們才能促成訴求的快速解決，達到接訴即辦的時效性要求。
此外，隨著社會的發(fā)展，對“消費者”這一概念的分類也應越來越細致，有利于強化經(jīng)營主體更好擔負起解決消費糾紛的職責。比如《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》、《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》等法律法規(guī)，就明確提出了“金融消費者”這一概念，并明確了金融部門處理此類糾紛的程序辦法、責任區(qū)分、機制保障等。我國市場經(jīng)濟成熟度的提高，更加細致地區(qū)分消費者類型，以此增強和促進相關主管主責部門在維護本行業(yè)消費糾紛的處理機制，也能很大程度分流進入非主責部門的訴求工單。
同時，針對惡意訴、反復訴的問題，要在發(fā)揮各級服務熱線關閘分流作用、提高工單派發(fā)精準性的基礎上，建立政府部門更高層面的專班協(xié)調(diào)機制，進一步加大打擊懲治力度。
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