“中國(guó)丹霞”入選“世界自然遺產(chǎn)”名錄后不久，福建當(dāng)?shù)丶磦鞒鲲L(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)被“賤賣”給企業(yè)的質(zhì)疑聲。而在此前，福建省政府辦公廳都曾發(fā)文明令禁止轉(zhuǎn)讓風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)。
風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的收放之爭(zhēng)由來(lái)已久，但每一次幾乎都是主“收”方以失敗告終。
有旅游專家分析，景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)已成趨勢(shì)，再做收、放之爭(zhēng)意義不大，應(yīng)該關(guān)注的是，加快相關(guān)法律、制度的完善，對(duì)景區(qū)價(jià)值評(píng)估、管理責(zé)任等問題進(jìn)行明確。
不久前，“中國(guó)丹霞”成功入選“世界自然遺產(chǎn)”名錄，福建省泰寧縣位列其中。申遺成功后，除了景區(qū)門票價(jià)格是否會(huì)漲備受關(guān)注外，泰寧大金湖因其門票專營(yíng)權(quán)已出讓給企業(yè)而再次引起人們對(duì)其是否被“賤賣”的質(zhì)疑。
長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于各地景區(qū)被“賤賣”的消息不斷傳出。今年7月底，湖北省恩施土司城因出讓門票專營(yíng)權(quán)引來(lái)“賤賣”質(zhì)疑。此前，貴州、江蘇、福建等地也多次曝出“景區(qū)賤賣”風(fēng)波，而福建因擁有風(fēng)景名勝較多且過半均由企業(yè)經(jīng)營(yíng)而站在了這一爭(zhēng)議的風(fēng)口浪尖。
2009年11月底，福建省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的通知》，明確禁止景區(qū)出讓世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)門票專營(yíng)權(quán)，并要求已經(jīng)出讓的要在2010年6月30日前全部收回。福建因此成為全國(guó)第一個(gè)發(fā)文禁止景區(qū)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的省。
然而，《法制日?qǐng)?bào)》記者從多個(gè)景區(qū)了解到，這一通知并未得到落實(shí)。事實(shí)上，通知在下發(fā)之時(shí)就已遭到各方反對(duì)，企業(yè)的損失賠償、景區(qū)的發(fā)展延續(xù)等問題仍十分突出。
據(jù)了解，景區(qū)門票專營(yíng)權(quán)的收、放之爭(zhēng)由來(lái)多年。盡管國(guó)家有關(guān)部門已多次嚴(yán)令禁止出讓景區(qū)門票專營(yíng)權(quán)，但民營(yíng)資本進(jìn)入景區(qū)經(jīng)營(yíng)的浪潮仍越漲越高。有旅游專家分析，景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)已成趨勢(shì)，再做收、放之爭(zhēng)意義不大，應(yīng)該關(guān)注的是，加快相關(guān)法律、制度的完善，對(duì)景區(qū)價(jià)值評(píng)估、管理責(zé)任等問題進(jìn)行明確，方能消弭不斷傳出的“賤賣”質(zhì)疑。
景區(qū)升值
“賤賣”質(zhì)疑聲不絕于耳
據(jù)公開報(bào)道顯示，福建省如今約有超五成的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)已部分或全部轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。
作為“文化與自然雙重遺產(chǎn)”入選《世界遺產(chǎn)名錄》的武夷山風(fēng)景區(qū)早在1999年底，就以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃的方式轉(zhuǎn)讓給了由新華都、竹筏總公司、騰龍公司等5家企業(yè)成立的武夷山旅游股份發(fā)展有限公司，轉(zhuǎn)讓期38年；2001年8月，泰寧縣人民政府將“大金湖”30年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給福建新恒基集團(tuán)和福建省煤炭工業(yè)有限公司；2003年1月，永安桃源洞——鱗隱石林風(fēng)景區(qū)被福建華盈集團(tuán)正式取得35年經(jīng)營(yíng)權(quán)；2004年3月，福建圣陽(yáng)白水洋旅游集團(tuán)取得了寧德市屏南縣白水洋·鴛鴦溪風(fēng)景區(qū)40年經(jīng)營(yíng)權(quán)……
近年來(lái)，隨著旅游經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，質(zhì)疑景區(qū)被“賤賣”的聲音開始不斷傳出，其中由屏南白水洋風(fēng)景區(qū)所引起的爭(zhēng)議最大。
白水洋風(fēng)景區(qū)奇特的地質(zhì)地貌現(xiàn)象曾被譽(yù)為“天下絕景，宇宙之謎”，是世界稀有的淺水廣場(chǎng)，與周圍的山體相連，渾然天成。加之它還擁有全球唯一的鴛鴦獼猴自然保護(hù)區(qū)，因此具有極高的旅游開發(fā)價(jià)值。
但是，由于景區(qū)基礎(chǔ)條件極差，屏南縣政府在白水洋風(fēng)景區(qū)招商之初曾屢屢受挫。據(jù)白水洋風(fēng)景區(qū)現(xiàn)在的經(jīng)營(yíng)公司圣陽(yáng)集團(tuán)負(fù)責(zé)人介紹，從1997年至2002年，屏南縣政府曾找過香港、新加坡等地的數(shù)家公司，由于修建兩條通往景區(qū)的公路及停車場(chǎng)就需5000萬(wàn)元等原因，最終均未達(dá)成協(xié)議。2002年，屏南縣政府與香港錦中公司簽下合同，但該公司在經(jīng)營(yíng)了1年半后發(fā)現(xiàn)游客依然稀少、交通條件落后等問題，失去投資信心，終止了合同。
2004年，屏南縣政府繼續(xù)進(jìn)行招商，并于當(dāng)年3月與圣陽(yáng)集團(tuán)簽下了開發(fā)經(jīng)營(yíng)合同。雙方約定，第一個(gè)5年屬于建設(shè)階段，政府一次性收取50萬(wàn)元資源費(fèi)；第二個(gè)5年，政府每年向公司收取營(yíng)業(yè)收入的5%；第三個(gè)5年，政府每年收取營(yíng)業(yè)額的10%；15年之后，每年收取營(yíng)業(yè)額的15%。40年后，景區(qū)所有的設(shè)施無(wú)償交給政府。
開始的兩年時(shí)間里，外界對(duì)白水洋風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓一直沒有任何說法。直到2006年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的吳儀參觀白水洋風(fēng)景區(qū)，欣然題詞“奇特景觀”之后，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉親率調(diào)研組抵達(dá)屏南。屏南縣隨即獲得國(guó)家旅游局1000萬(wàn)元國(guó)家旅游發(fā)展基金，福建省政府也配套了600萬(wàn)元建設(shè)白水洋風(fēng)景區(qū)游客服務(wù)中心。此后幾年內(nèi)，各級(jí)政府一共投入了20多億元進(jìn)行路網(wǎng)建設(shè)，省市縣三級(jí)政府對(duì)白水洋旅游景點(diǎn)的推廣宣傳更是不遺余力。
從2007年起，白水洋旅游景區(qū)游客開始暴增，“賤賣”的質(zhì)疑也隨之而起。
《法制日?qǐng)?bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，福建省內(nèi)幾處陷入“賤賣”質(zhì)疑的景區(qū)，在開發(fā)前期均風(fēng)平浪靜，等到開發(fā)有一定的成果時(shí)，質(zhì)疑之聲紛紛出現(xiàn)。
“一些公共設(shè)施的建設(shè)，是政府應(yīng)該做的事，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)景區(qū)時(shí)客觀享受到了，那是企業(yè)的眼光和機(jī)遇。人家虧錢的景區(qū)呢，你怎么看不見？”福建農(nóng)林大學(xué)旅游系主任陳貴松認(rèn)為，應(yīng)該客觀地看待這一問題，不應(yīng)該動(dòng)不動(dòng)就說是賤賣。
“一般景區(qū)經(jīng)營(yíng)要分3個(gè)階段：第一個(gè)10年光投錢；第二個(gè)10年收支平衡；第三個(gè)10年才是收益期。”泰寧大金湖景區(qū)一名管理人員告訴記者，不能將景區(qū)發(fā)展的各階段孤立地看，“投錢的時(shí)候不看，光看收錢的時(shí)候，怎么行”？
經(jīng)營(yíng)白水洋風(fēng)景區(qū)的圣陽(yáng)集團(tuán)負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，到2009年底，該公司投入基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)的資金就達(dá)3.2億元，目前距離收回成本尚有距離。
禁令頻發(fā)
經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之風(fēng)仍難止
就在各種質(zhì)疑之聲此起彼伏之時(shí)，福建省政府于2009年11月9日發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的通知》，指出，“近幾年來(lái)，一些地方擅自出讓或變相出讓了景區(qū)門票專營(yíng)權(quán)，在一定程度上造成景區(qū)管理薄弱、資源破壞和國(guó)有資產(chǎn)流失”，決定禁止出讓世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)門票專營(yíng)權(quán)，并要求已經(jīng)出讓的要在2010年6月30日前全部收回。
據(jù)了解，福建省共有13個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，38個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行有償開發(fā)利用，主要通過由政府征收風(fēng)景名勝資源保護(hù)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、合作開發(fā)經(jīng)營(yíng)和承包開發(fā)經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行。按照通知“任何單位和個(gè)人不得以任何名義和方式出讓或變相出讓世界遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)門票專營(yíng)權(quán)”的要求，這些經(jīng)營(yíng)方式都在禁止之列。
“2010年6月30日”的大限，一度讓福建旅游業(yè)人心惶惶，各地景區(qū)的一些建設(shè)項(xiàng)目也擱置了下來(lái)，大家都在觀望。與此同時(shí)，各種反對(duì)之聲蜂擁而至，對(duì)這個(gè)突然到來(lái)的通知百般質(zhì)疑。
“當(dāng)年地方政府與企業(yè)都是白紙黑字簽訂了合同的，地方政府要單方面解約，企業(yè)提出的賠償金額地方政府是否能承受得起？景區(qū)的價(jià)值、企業(yè)的投入等又將如何評(píng)估？即便談妥了，地方政府回收門票專營(yíng)權(quán)后，是否能夠獨(dú)立支撐起整個(gè)景區(qū)的運(yùn)營(yíng)？景區(qū)的發(fā)展延續(xù)問題如何解決？”一名旅游界業(yè)內(nèi)人士告訴記者，擺在通知面前的就有這些問題，如果真正執(zhí)行下去可能還會(huì)產(chǎn)生更多無(wú)法預(yù)料的情況。
此后，福建省政府一方并未對(duì)通知的要求做任何更改，地方政府、景區(qū)也未傳出任何因交接而發(fā)生的爭(zhēng)端，一切看似平靜地過渡了。但《法制日?qǐng)?bào)》記者近日從多家景區(qū)了解到，實(shí)際上，通知并未真正得到落實(shí)。
“現(xiàn)在只是門票到管委會(huì)那領(lǐng)，錢由他們收了再還我們。”一名景區(qū)經(jīng)營(yíng)公司的負(fù)責(zé)人透露，如今只是偷換了一個(gè)概念，實(shí)際上還是由企業(yè)在經(jīng)營(yíng)。
此外，記者從公開報(bào)道中獲悉，今年3月，福建省首批風(fēng)景名勝區(qū)之一，東山風(fēng)動(dòng)石景區(qū)還公開將門票經(jīng)營(yíng)權(quán)以869.99萬(wàn)元拍賣出去，并未見任何部門叫停。
通知成為空文的命運(yùn)已顯而易見，而這并非是在景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)問題上，政府相關(guān)管理部門的第一次失利。十余年來(lái)，幾乎在每一次的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)收放之爭(zhēng)中，主“收”方都以失敗告終。
據(jù)了解，早在1997年，我國(guó)部分景區(qū)就已經(jīng)開始試水景區(qū)(點(diǎn))所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”。當(dāng)年，中國(guó)大通實(shí)業(yè)有限公司(北京)和馬來(lái)西亞一家公司首次分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)；1998年初，萬(wàn)貫集團(tuán)以協(xié)議開發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”；同年，宋城集團(tuán)和萬(wàn)象集團(tuán)以協(xié)議方式分別開發(fā)浙江龍泉山國(guó)家公園、千島湖。2001年，四川省在旅游項(xiàng)目招商會(huì)上宣布，出讓包括世界自然遺產(chǎn)九寨溝在內(nèi)的國(guó)內(nèi)10大著名旅游景區(qū)及100多個(gè)旅游景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓標(biāo)志性事件，引起業(yè)內(nèi)轟動(dòng)。據(jù)估計(jì)，目前，全國(guó)已有超過300家旅游景區(qū)在實(shí)施著“兩權(quán)分離”，涉及20多個(gè)省、市和地區(qū)，而這一趨勢(shì)還在愈演愈烈。
在景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)一片“熱賣”之中，國(guó)家有關(guān)部門曾多次表示了“嚴(yán)令禁止”的態(tài)度，但絲毫未能改變“熱賣”的狀況。2002年，專家們?cè)鴮?duì)風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)能否轉(zhuǎn)讓展開辯論，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部的態(tài)度是，“嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，管理機(jī)構(gòu)不得從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)不能承擔(dān)規(guī)劃管理責(zé)任”；2003年1月，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾也表示，“不能以委托經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將景區(qū)規(guī)劃管理和資源保護(hù)監(jiān)管的職責(zé)交給企業(yè)承擔(dān)”；2005年9月，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部正式發(fā)文，再次表態(tài)“禁止轉(zhuǎn)讓國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
然而，這些文件效果并不明顯。對(duì)此，有旅游專家分析說：“景區(qū)的開發(fā)動(dòng)輒幾千萬(wàn)元，許多擁有風(fēng)景名勝區(qū)的縣市財(cái)政都很困難，部分景區(qū)雖然資源和市場(chǎng)狀況都不錯(cuò)，但仍然阻礙重重，自身發(fā)展舉步維艱。在巨大的壓力之下，為突破發(fā)展瓶頸，探索出新的發(fā)展途徑，將經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)相分離，引入市場(chǎng)機(jī)制，激活旅游資源，成為景區(qū)管理體制創(chuàng)新的一種不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。”
完善法律
規(guī)范出讓已成當(dāng)務(wù)之急
“旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)，再去爭(zhēng)論是收是放已無(wú)意義。”有業(yè)內(nèi)人士稱，“當(dāng)務(wù)之急是，如何解決經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓后產(chǎn)生的不良現(xiàn)象？”
“的確，如今景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓存在許多自身難以避免的弊病。”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“目前的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，通常的做法是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部門簽訂開發(fā)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，其他利益主體并不參與協(xié)議的商定，如此很容易引發(fā)國(guó)有資源利益受損或?qū)ぷ庑袨椤?rdquo;
記者了解到，國(guó)內(nèi)目前尚無(wú)評(píng)估旅游景區(qū)無(wú)形資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，滕王閣、九寨溝等景區(qū)所提出的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及潛在的價(jià)值，因此極易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。在福建省內(nèi)，由于近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，道路交通大大改善，以致各地一再傳出景區(qū)被“賤賣”質(zhì)疑，幾乎到了“逢賣必賤”的境地。
還有專家指出，許多景點(diǎn)在出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)過分注重眼前利益，而忽略對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)資源的維護(hù)和投資的限制，以至于經(jīng)營(yíng)者不能兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾，使景區(qū)流于粗放型開發(fā)，所有者卻無(wú)從監(jiān)管。
對(duì)此，接受記者采訪的多名專家表示，應(yīng)盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)。
據(jù)了解，在旅游景區(qū)管理的法律法規(guī)上，國(guó)務(wù)院2006年發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》幾乎是唯一一份法律文件。雖然這一條例的內(nèi)容與1985年版的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》相比，已有極大擴(kuò)充，但對(duì)于景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題仍無(wú)具體規(guī)定。
對(duì)于風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律需要作出哪些規(guī)定？多名專家認(rèn)為，對(duì)景區(qū)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)問題給予明確規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)要科學(xué)審核，簽訂的合同對(duì)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)有明確細(xì)致的規(guī)定。
專家建議，在現(xiàn)有的資源監(jiān)督管理機(jī)制已經(jīng)難以有效管理和監(jiān)督保護(hù)自然風(fēng)景資源的背景下，政府職能部門可以從風(fēng)景區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中退出，不直接承擔(dān)任何盈利性業(yè)務(wù)，專司管理職責(zé)；明確監(jiān)管部門分工，由各方專家、官員以及公眾共同組成監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)開發(fā)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施全程監(jiān)控，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。
對(duì)企業(yè)的投資行為進(jìn)行正確的引導(dǎo)和約束，同時(shí)完善景區(qū)管理制度，運(yùn)用好法律和市場(chǎng)兩個(gè)手段，這樣才能讓景區(qū)資源保值增值，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，才能真正從根源上消弭“賤賣”質(zhì)疑，化解“收放”之爭(zhēng)，做到利用和保護(hù)的雙贏，實(shí)現(xiàn)開發(fā)利用和保護(hù)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。（法制日?qǐng)?bào)記者 郭宏鵬 劉百軍 法制日?qǐng)?bào)實(shí)習(xí)生 范傳貴）