法制日報記者 張慶申
瘋狂盜挖海砂已使山東省青島近海二號錨地海水深度由-7米變成了-30米；
盜挖海砂曾使山東省日照市的海岸線后退了100米；
由于濫采海砂無度，山東省煙臺市長島縣發(fā)生潰堤，200間民房倒塌；
……
觸目驚心的數(shù)字、駭人聽聞的事實，源于全國各地不斷上演的盜挖海砂事件。
據(jù)了解，海砂正成為僅次于石油天然氣的第二大海洋礦產(chǎn)。但《法制日報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管盜挖海砂對資源、社會的損失巨大，但相關(guān)部門在制裁盜挖海砂時卻頗感棘手：行政執(zhí)法懲治力度太小、刑事入罪遭遇罪名爭議、“砂耗子”受暴利驅(qū)使，動輒對執(zhí)法人員槍械相向，甚至劫持執(zhí)法人員……
暴利下的盜砂瘋狂
“因為河礦資源的日益減少，而且國家正逐步限制對河道及土地采掘挖砂的開采，近年來，海砂在城市建設(shè)上使用十分廣泛。海砂開采、加工、運輸、銷售已經(jīng)形成完整的海砂經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條。”經(jīng)常和“海砂強盜”打交道的山東省青島市黃島區(qū)委政法委書記張建剛告訴《法制日報》記者。
今年6月7日晚，青島市海事執(zhí)法人員查獲了正在盜挖海砂的江蘇灌云興航6669號船。這條船長近70米，容量達(dá)2015立方米，按每立方米砂35元計算，一船海砂的市場價格超過7萬元。扣除柴油以及人工費用，采挖一船海砂獲利額可達(dá)6萬元。
“查獲的這些海砂要運往連云港銷售，青島二號錨地到達(dá)連云港的單程航行時間在十四五個小時，加上抽砂、裝卸的時間，興航6669號3天即可往返一次。一個月以10次計算，獲利可達(dá)60萬元。興航6669號船是一艘剛下水不久的新船，連同船上的設(shè)備價值超過1000萬元。就是這樣一艘船，運行一年多后，就可以收回全部成本。”青島市黃島區(qū)海洋與漁業(yè)局副局長汪嘯給記者算了一筆賬，“每立方米海砂35元，這并不是海砂的最高價格。在渤海灣內(nèi)一些地區(qū)，一立方米海砂的價格已經(jīng)賣到了85元。”
黃島區(qū)委政法委副書記倪建閩認(rèn)為，高額的利潤，是非法者瘋狂采挖海砂的主要動力。據(jù)不完全統(tǒng)計，在青島海域常年非法采砂的船只近50艘。其中，青島本地船只10艘左右，周邊省市船只40艘。
“令人震驚的是，采砂船常常是剛被處罰就接著盜挖。”青島開發(fā)區(qū)漁政人員告訴記者，7月2日16時，他們在青島二號錨地附近海域巡查時，查獲江蘇省連云港籍“廣林2號”船正在非法采挖海砂。而該船在3天前剛剛被青島市海監(jiān)支隊因非法采挖海砂罰款15萬元，“他們剛被罰完又緊接著出來偷砂”。
《法制日報》記者了解到，不只在青島，盜挖海砂的現(xiàn)象正在全國瘋狂上演。
“我們從查獲的非法采砂船上看到，從海底抽上來的海砂，顏色都快變成黑色的了，里面摻雜著淤泥、泥塊等，說明已經(jīng)快要見底了。”青島市海事執(zhí)法人員表示，由于盜挖海砂嚴(yán)重，青島二號錨地附近海域水深由上世紀(jì)90年代中期的-7米降到目前的-30米左右。
“膠州灣外航道南側(cè)大砂丘是浮山灣的攔門砂，對外來海浪的沖擊力有明顯的削減作用，保護(hù)了沿岸的岸灘堤壩。該砂體是距今一萬年前形成的古砂丘，是不可再生性自然資源。”汪嘯表示，海砂被過度開采后，沙灘的砂子將會隨潮汐回填，將使海岸線后退，影響到海岸防波工程的安全，減弱了抗災(zāi)減災(zāi)能力。
傳統(tǒng)執(zhí)法的窘境
由于巨大利潤吸引，海監(jiān)執(zhí)法人員執(zhí)法時常會遭遇暴力抗法。
黃島區(qū)委政法委執(zhí)法督察處處長齊德剛介紹，一般采砂船上都會有10名以上的船員，并且在船上配備了棍棒、匕首、酒瓶等器物。而登船的執(zhí)法人員一般只有三五人，幾乎每次執(zhí)法，執(zhí)法人員都會碰到不配合的現(xiàn)象。
5月26日晚，青島市黃島區(qū)海監(jiān)大隊在登船檢查一艘某南方省份的非法采砂船時，3名執(zhí)法人員被船上11名船員以棍棒、匕首、酒瓶等器物挾持，采砂船開足馬力向南方海域逃跑。海警聞訊后，一直追到連云港海域，才將執(zhí)法人員救回。
在巨大的利潤空間下，非法采砂人員還構(gòu)建起一張無形的信息網(wǎng)。他們有專人在執(zhí)法人員辦公地點、海監(jiān)船碼頭等地對執(zhí)法人員和船只進(jìn)行監(jiān)控。
“幾乎我們每次到海上執(zhí)法，這些非法采砂的船只都會提前知道。”執(zhí)法人員告訴記者，他們有一次出海巡邏時無意中發(fā)現(xiàn)，有一艘漁船看到他們后立即用海上通訊設(shè)備通知正在非法采砂的船只，等他們趕到現(xiàn)場時，采砂船早已聞風(fēng)而逃。
在執(zhí)法取證中，海監(jiān)部門執(zhí)法人員只能對正在非法盜挖海砂的船只進(jìn)行處罰，對空駛、停泊的船只無權(quán)處罰。而且，目前的處罰方式只限于罰款，對非法采砂人員不能形成有效震懾。
對于傳統(tǒng)行政執(zhí)法的窘境，山東科技大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)博士吳立志說，目前，針對盜挖海砂的行為，可以采取的規(guī)制手段主要為行政處罰，法律依據(jù)主要有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法(修正)》以及各省、市制定的地方性法規(guī)。
“但由于行政立法不完善以及行政處罰本身的特點，決定了單純采用行政處罰手段已經(jīng)無法遏制日趨嚴(yán)重的盜挖海砂行為。”吳立志說，我國現(xiàn)行行政立法的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性的實施細(xì)則，造成執(zhí)法依據(jù)不足和執(zhí)法不統(tǒng)一，無法為打擊非法破壞礦產(chǎn)資源行為提供全面、有效、及時的執(zhí)法依據(jù)。此外，缺乏對違法作案工具方面的行政處罰規(guī)定，造成了“這邊罰完那邊接著違法”的局面，“比販毒更賺錢，比販毒更安全”，這是人們對非法采砂行為的形象概括。
入刑遭遇諸多爭議
“如果當(dāng)事人僅受到行政處罰，這顯然不夠，應(yīng)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。”吳立志說，“發(fā)達(dá)國家在保護(hù)礦產(chǎn)資源方面，刑事法律起了主導(dǎo)作用。”
為有效打擊盜挖海砂行為，青島市黃島區(qū)委政法委日前專門召開理論研討會。與會專家認(rèn)為，我國各地對盜挖海砂主要存在非法采礦罪、盜竊罪、危害公共安全罪三種罪名，學(xué)術(shù)界、執(zhí)法者存在諸多爭議。
《法制日報》記者了解到，在司法實踐中，很多地方傾向于適用盜竊罪。
但吳立志卻旗幟鮮明地對“盜竊罪”說“不”：“這是基于‘取證容易、量刑也較重，有利于進(jìn)一步遏制當(dāng)前的非法采砂行為’這種考慮，是一種功利的做法，必定會導(dǎo)致當(dāng)事人不服判決而影響法律的權(quán)威。”
吳立志認(rèn)為，非法采礦罪之所以不受各地執(zhí)法者歡迎，就是因為“以‘責(zé)令停止開采后拒不停止開采’作為入罪條件，入罪條件過緊；不僅要求造成礦產(chǎn)資源破壞價值數(shù)額在5萬元以上，而且要由省級以上地質(zhì)部門出具結(jié)論，對礦產(chǎn)資源破壞的鑒定滯后，取證成本高。此外，非法采礦罪的法定刑較盜竊罪低，起刑點比盜竊罪高，有悖于罪責(zé)相適應(yīng)的刑法原則。”
據(jù)了解，目前，山東省煙臺市、萊州市政法系統(tǒng)聯(lián)合各個相關(guān)部門，對盜砂行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。
“雷厲風(fēng)行的聯(lián)合執(zhí)法畢竟不是長遠(yuǎn)機制，應(yīng)該從制度上解決問題。國家尚無針對海砂這一特殊環(huán)境條件下的礦產(chǎn)資源進(jìn)行管理的專項法規(guī)，我國亟須建立一套較完善的海砂管理法規(guī)，規(guī)范海洋環(huán)境保護(hù)和海洋礦產(chǎn)資源合理利用。”與會專家認(rèn)為。